近日，國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布12道批復(fù)，同意將12個(gè)地市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。這12個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)除了位于廣東湛江、茂名兩市的外，都分布在中西部地區(qū)。總體上看，這些地市具有一定的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)力尚屬一般，具有比較強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)趕超愿望和動(dòng)力。

設(shè)立國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)可以說(shuō)伴隨著我國(guó)改革開放的整個(gè)進(jìn)程。上個(gè)世紀(jì)80年代中期到90年代初主要是創(chuàng)建和探索期，上世紀(jì)整個(gè)90年代進(jìn)入開發(fā)區(qū)的高速增長(zhǎng)期，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)的近20年我國(guó)開發(fā)區(qū)進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整和穩(wěn)定發(fā)展期。作為改革開放的重要窗口，吸收國(guó)內(nèi)外資金資本、國(guó)外先進(jìn)科技資源和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的有效平臺(tái)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的遞進(jìn)、轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)型、升級(jí)的主要載體，不論是國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，還是地方政府以發(fā)展高新技術(shù)為目的而設(shè)置的各種形式的科技工業(yè)園區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，都發(fā)揮了重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎和經(jīng)濟(jì)技術(shù)輻射作用。開發(fā)區(qū)建設(shè)在我國(guó)改革開放的成功實(shí)踐，對(duì)促進(jìn)體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了不可替代的作用，開發(fā)區(qū)已成為推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對(duì)外開放的重要支撐。

但也要看到，在整個(gè)探索、發(fā)展、提升進(jìn)程中，也反復(fù)暴露出了一些共性問題，就是開發(fā)區(qū)數(shù)量的盲目擴(kuò)張、盲目占地、盲目出優(yōu)惠政策，功能定位混淆或者不準(zhǔn)確，不少開發(fā)區(qū)不搞產(chǎn)業(yè)集聚卻大肆開發(fā)房地產(chǎn)，既破壞了國(guó)家土地利用總體規(guī)劃，也影響了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，更背離了開發(fā)區(qū)突出產(chǎn)業(yè)集聚和科技創(chuàng)新功能的本義。目前，國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)包括這次升級(jí)的12個(gè)在內(nèi)已達(dá)到168個(gè)，許多開發(fā)區(qū)定位說(shuō)的是高新技術(shù)開發(fā)，但這么多年來(lái)，取得的原始創(chuàng)新成果和有競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)還是不多，這就是一個(gè)佐證。

在解決開發(fā)區(qū)量和質(zhì)、集約使用土地的問題上，國(guó)務(wù)院曾多次出臺(tái)清理整頓各類開發(fā)區(qū)、加強(qiáng)建設(shè)用地管理的政策規(guī)定，但中央和地方在政策落實(shí)方面事實(shí)上存在種種博弈，全國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展效果這么多年也出現(xiàn)了明顯分化態(tài)勢(shì)。尤其是近十年，隨著城市化進(jìn)程加速和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，土地資源的稀缺越來(lái)越導(dǎo)致土地成本上升和土地價(jià)值的暴增，如何解決好地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)政收入、實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和集約節(jié)約利用土地資源之間的關(guān)系就需要有一個(gè)利益權(quán)衡，矛盾的焦點(diǎn)就在于開發(fā)區(qū)土地功能的定位和土地利用管理的體制機(jī)制，背后的實(shí)質(zhì)問題還是中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)如何保持責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。

為了繼續(xù)發(fā)揮好地方經(jīng)濟(jì)技術(shù)開放區(qū)的積極作用，尤其是充分發(fā)揮地方高新區(qū)在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、孵化創(chuàng)新企業(yè)、營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、吸納科技人才方面的獨(dú)特作用，扶持中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力和競(jìng)爭(zhēng)力，這次國(guó)務(wù)院批復(fù)了12個(gè)地方高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，重心主要放在了中西部。為避免這些升級(jí)開發(fā)區(qū)“新瓶裝舊酒”，不至于走老的套路，國(guó)務(wù)院在這次批復(fù)中明確強(qiáng)調(diào)，升級(jí)后的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)要按照布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約、特色鮮明、規(guī)模適度、配套完善的要求，牢固樹立新發(fā)展理念，全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，努力打造成為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新要素集聚的載體和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。特別強(qiáng)調(diào)了這些開發(fā)區(qū)必須依法供地，以產(chǎn)業(yè)用地為主，嚴(yán)禁房地產(chǎn)開發(fā)，合理、集約、高效利用土地資源?？梢哉f(shuō)，這是切中了升級(jí)后的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展方向的脈，也為這些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)上檔次提供了準(zhǔn)星。

只有適應(yīng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求，著力完善管理體制和運(yùn)行機(jī)制，合理、集約、高效利用土地資源，大力集聚科技創(chuàng)新資源，大力提升自主創(chuàng)新能力，這些國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)才能擺脫“路徑依賴”。對(duì)這些地方的開發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，打造高質(zhì)量的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)是實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，努力使其成為促進(jìn)地方技術(shù)進(jìn)步和增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的重要載體，成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的強(qiáng)大引擎，成為搶占世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)的前沿陣地，中西部地區(qū)才能在新的歷史起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)彎道超車，才有廣闊的發(fā)展未來(lái)。

在完善開發(fā)區(qū)空間布局和數(shù)量規(guī)模上，去年初國(guó)辦出臺(tái)的7號(hào)文件即《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中已經(jīng)明確指出要堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)和集聚集約原則，要形成布局合理、錯(cuò)位發(fā)展、功能協(xié)調(diào)的全國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展格局，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益。

聚焦到開發(fā)區(qū)土地使用問題上，該文件在開發(fā)區(qū)土地利用政策上也留出了空間。文件指出，對(duì)發(fā)展較好、用地集約的開發(fā)區(qū)，在安排年度新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)給予適度傾斜。適應(yīng)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)公共配套服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地保障，提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地比例，適當(dāng)增加生活性服務(wù)業(yè)用地供給。文件也允許工業(yè)用地使用權(quán)人按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)。因此，對(duì)這12個(gè)后進(jìn)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，只要嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，在堅(jiān)持依法供地，以產(chǎn)業(yè)用地為主，嚴(yán)禁房地產(chǎn)開發(fā)的要求下，可以更加合理、集約、高效地利用開發(fā)區(qū)土地資源。(中新經(jīng)緯APP)

【專家簡(jiǎn)介】胡敏，國(guó)家行政學(xué)院研究員、國(guó)家行政學(xué)院出版社副社長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，兼國(guó)家行政學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究中心特約研究員、中國(guó)國(guó)際事務(wù)和外交研究中心研究員，重慶智庫(kù)研究員。